Høringssvar ifm. TOTEX Benchmarking

Til Forsyningssekretariatet
25. oktober 2016

Høringssvar: TOTEX Benchmarking

DANVA har grundet det meget tekniske indhold valgt, at inddele nærværende høringssvar i henholdsvis overordnede kommentarer og detaljerede kommentarer.

Overordnede kommentarer

DANVA finder det positivt, at der er lagt et stort arbejde i udviklingen af den nye totaløkonomiske benchmarking model for vandsektoren. Forsyningssekretariatet har i vid udstrækning fulgt anbefalingerne fra konsulentrapporten fra Copenhagen Economics, hvilket DANVA generelt finder positivt. Særligt skal fremhæves, at Forsyningssekretariatet nu tager bedre hensyn til modelusikkerhed via den såkaldte best-of-two tilgang, ligesom særlige forhold håndteres mere retvisende. Der er dog fortsat en række forhold, der med fordel kan forbedres.

Det fremhæves i høringsudkastet, at benchmarkingmodellen er udarbejdet i samarbejde med branchen. DANVA havde håbet på en bedre inddragelse af branchen i processen, særligt i forhold til dialogen med de tilknyttede konsulenter. DANVA har gennem processen ikke haft adgang til data og kun i begrænset omfang adgang til resultater. Det gør det vanskeligt, at kommentere på så kompliceret et område. DANVA håber Forsyningssekretariatet fremadrettet vil gøre bedre brug af branchens viden. Det er i den forbindelse positivt, at data er sendt med i høring, men det havde været ønskeligt, at Forsyningssekretariatets resultater også havde fremgået tydeligt for høringsparterne.

For drikkevandsselskaberne finder DANVA, at der er en alvorlig fejl i estimeringen af den effektive front. Dette kommer til udtryk i form af, at selskaber som i perioden 2010-2015 har investeret i fjernaflæste målere, fremstår exceptionelt effektive grundet en fejl i pris og levetidskataloget. I forhold til faktiske priser er standardprisen formentligt sat ca. en faktor 15 forkert. Fronten er således forkert fastsat og bør korrigeres.

Det er positivt, at Forsyningssekretariatet nu benytter den såkaldte SFA-model. Det er dog utilfredsstillende, at beskrivelsen af den nye model er så mangelfuld, at DANVA med assistance fra Professor Mette Asmild, langt fra har været i stand til at genskabe Forsyningssekretariatets resultater. DANVAs medlemmer forventer, at DANVA gennemgår den udarbejdede model og vurderer rimeligheden af den. Det kan DANVA ikke på det foreliggende grundlag. Det er nødvendigt med bedre beskrivelser, mellemregninger og opgivelse af resultater, særligt fra SFA modellen. DANVA håber Forsyningssekretariatet vil udlevere de manglende oplysninger, da det er meget utilfredsstillende, hvis branchen ikke kan få indsigt i den model, de reguleres efter.

Forsyningssekretariatet mener, at vandselskaberne kan hente 5 % af effektiviseringspotentialet på kapitalomkostningerne årligt. Denne vurdering er DANVA ikke enig i, da vandsektoren har væsentligt længere levetider på anlæggene end eksempelvis el, hvor Forsyningssekretariatet formentlig har deres vurdering fra. McKinsey finder via en konkret analyse af den danske vandsektor i rapport fra 2016, at vandsektoren frem mod 2025 kan hente ca. 1,3 % af effektiviseringspotentialet på kapitalomkostninger årligt. DANVA opfordrer Forsyningssekretariatet til på den baggrund at revurdere potentialernes indhentningsperiode.

Forsyningssekretariatet antager direkte eller indirekte, at en lang række omkostninger er ineffektive uden at have målt på om dette konkret er tilfældet. DANVA mener, at der skal stilles individuelle effektiviseringskrav ud fra det effektiviseringspotentiale, der kan måles. Kan der ikke måles et effektiviseringspotentiale på nogle omkostninger, sådan som der ikke kan på eksempelvis særlige forhold, finansielle omkostninger og medlemskab af brancheforeninger, så bør der ikke stilles individuelle krav til disse omkostninger. DANVA mener ikke, at det er rimeligt, at et selskab vurderes som ineffektivt blot fordi det har optaget lån, har lavet grundvandsbeskyttelse eller andre aktiviteter, der ikke dækkes af modellen.

Detaljerede kommentarer

Nedenfor er problemstillingerne uddybet og suppleret med kommentarer af mere teknisk karakter.

Manglende gennemsigtighed og tydelighed

Eftersom benchmarkingmodellen indebærer mange nye elementer, er det vigtigt, at materialet er tydeligt beskrevet og gennemskueligt for at kunne forstå teknikken i en relativt kompliceret reguleringsproces. DANVA finder det uhensigtsmæssigt, at eksempelvis potentialer og krav, som er det endelige resultat af benchmarkingen, er gemt i skjulte faner i det offentliggjorte materiale. Mange selskaber har ikke været opmærksomme på skjulte faner, og har derfor antaget, at resultaterne ikke er offentliggjorte, dette gør det i høj grad sværere at kommentere den nye model.

Ydermere finder DANVA det meget forvirrende, at der flere gange i høringsnotatet bruges forskellige definitioner omkring hvad der indgår som input i modellen.

Et helt nyt element i benchmarkingen for den danske vandsektor er brugen af en SFA-model. Netop derfor er det nødvendigt med en uddybende beskrivelse af, hvordan denne model benyttes og hvilke antagelser og valg der er foretaget i forbindelse med udregning af SFA-potentialerne. DANVA har ud fra det offentliggjorte materiale ikke været i stand til at genskabe modellens resultater grundet manglende gennemsigtighed i de valg, som er foretaget i forbindelse med udarbejdelsen. Derfor er de modeltekniske kommentarer primært henvendt mod DEA-analysen.

En central komponent i benchmarkingen er det grundlag, hvortil der stilles effektiviseringskrav. Ved overgangen fra prisloft til indtægtsrammeregulering er der sket en markant tilpasning af rammerne. Selvom metoden til beregning af det økonomiske grundlag har været i en separat høring, er dette første gang data er offentliggjort. Det er dog med det offentliggjort materiale ikke muligt at spore beregningerne og derved genskabe eller kvalitetssikre beregningen af den komponent som i data benævnes Grundlag i benchmarking 2016.

Modeltekniske kommentarer

• Særlige forhold
   

Det er DANVAs vurdering, at input i modellen bør modsvares af et tilhørende retvisende output. Derfor finder DANVA det positivt, at særlige forhold ikke længere indgår som et tillæg til netvolumen og dermed ikke længere direkte påvirker effektiviseringspotentialet. Det er dog DANVAs vurdering, at der ikke er noget grundlag for at stille effektiviseringskrav til særlige forhold, eftersom de ikke benchmarkes. DANVA mener, at der skal stilles individuelle effektiviseringskrav ud fra det effektiviseringspotentiale, der kan måles. Kan der ikke måles et effektiviseringspotentiale på specifikke omkostninger, som eksempelvis særlige forhold, så bør der ikke stilles individuelle krav til disse omkostninger.  Det bør derfor antages at omkostninger til særlige forhold foregår på et effektivt niveau eftersom det ikke er retvisende at benchmarke på disse.

• Benchmarking på 1:1 og finansielle omkostninger
   

Et nyt element i benchmarkingmodellen i forhold til tidligere år, er inkludering af 1:1 omkostninger (som ikke er ikke-påvirkelige omkostninger) samt finansielle omkostninger. Disse omkostninger indgår i de omkostninger som der sammenlignes med netvolumenmålet. Dette gøres på trods af at der ikke indgår et element på output-siden som modsvarer de forventede omkostninger til disse forhold. Eftersom benchmarkingen i DEA er baseret på enkelte frontselskaber som blandt andet ikke har optaget lån, samt selskaber som ikke er medlem af en brancheforening, medfører dette at enhver renteomkostning til lån eller kontingent til brancheforening bedømmes som ineffektivitet. Dette vil, som følge af den af Forsyningssekretariatet valgte metode, føre til øgede effektiviseringskrav. DANVA mener i forvejen, at det er uheldigt, at renteomkostninger og medlemsskab af brancheforeninger er underlagt et generelt effektiviseringskrav. DANVA er derfor meget uforstående overfor, at Forsyningssekretariatet vælger, at pålægge renteomkostninger og medlemskab af brancheforeninger et individuelt effektiviseringskrav, uden sekretariatet har påvist, at selskaberne er ineffektive på de pågældende omkostninger.

• Frontselskaber
   

Fronten på drikkevand er forkert fastsat og bør korrigeres. For drikkevandsselskaberne ses det, at 3 ud af de 5 frontselskaber i perioden 2010-2015 har investeret i fjernaflæste målere. Dette har en markant effekt på selskabernes investeringseffektivitet og er således ikke repræsentativt for branchen. Ikast vandforsyning A.m.b.a. har eksempelvis investeret i 6.000 fjernaflæste målere. Dette medfører en forøgelse af CAPEX-netvolumen på 12,4 mio. kr. De faktiske afskrivninger til investeringen er ifølge Ikast Vandforsyning 700.000 kr. i årlige afskrivninger. DANVA vurderer, at der er en markant skævvridning i potentialerne afhængigt af hvorvidt selskaberne har investeret i fjernaflæste målere. Dette skyldes at prisen i POLKA er fejlagtigt estimeret i forhold til prisniveauet i perioden 2010-15. Den afledte effekt af dette forhold er, at øvrige selskaber på tilsvarende investeringer skal kunne investere blot til 5-6 % af den estimerede genanskaffelsespris på andre investeringskategorier for at fremstå effektive. Det er derfor nødvendigt at Forsyningssekretariatet korrigerer dette forhold. Ydermere vurderer DANVA at selskaber uden renteomkostninger ikke er retvisende til at udgøre en repræsentativ front for branchen medmindre Forsyningssekretariatet vælger at håndtere renteomkostninger som et særligt forhold. Forskellen i renteomkostninger er i høj grad udtryk for at selskaberne befinder sig forskellige steder i deres investeringscyklus.

• Alternative netvolumenmål
   

DANVA finder det positivt at Forsyningssekretariatet fortsat vælger at undersøge hvorvidt der er faktorer som alder og tæthed, der ikke indgår i modellen, men som har en effekt på de estimerede effektiviseringspotentialer. Dog har det med det offentliggjorte data ikke været muligt at genskabe de resultater som lægges til grund for korrektionerne. Ved en analyse af netvolumen på spildevand finder DANVA, at der findes en signifikant sammenhæng mellem faktiske driftsomkostninger ift. OPEX og selskabernes alder. Analysen viser en positiv koefficient hvilket intuitivt giver god mening, da de forventede driftsomkostninger stiger i takt med aktivernes alder.

For drikkevandsselskaberne har 5 selskaber i større byer fået samme tæthedsmål (målere pr. km. ledning), som det selskab med den højeste tæthed. Dette argumenteres med, at tætheden i større byer ikke vurderes at være retvisende grundet færre antal målere pr. indbygger. Denne antagne tæthed er baseret på en antagelse som har til hensigt at beskytte disse selskaber, derfor vurderes det at disse selskaber baseret på en antaget tæthed ikke kan udgøre en repræsentativ front. Dette underbygges med at det er på det tæthedskorrigerede netvolumenmål, at Aalborg er frontselskab.

For drikkevandsselskabernes investeringsomkostningseffektivitet finder forsyningssekretariatet en negativ signifikant sammenhæng med selskabernes alder. Eftersom dette strider imod den forventede sammenhæng korrigeres netvolumenmålet ikke. Dermed ignorerer Forsyningssekretariatet det faktum, at der er en signifikant sammenhæng mellem alder og effektivitet i investeringer. Dette forhold tages der ikke højde for i modellen og det er vurderingen at en korrektion er nødvendig uanset om de selskaber som er gamle eller de selskaber som er unge stilles forholdsmæssigt dårligere i en benchmarkingmodel.

• Costdriveranalysen
   

Costdriveranalysen er udført som en stribe af simple regressioner, hvor det testes om et forhold påvirker det samlede effektiviseringspotentiale. Denne fremgangsmåde er ikke teoretisk korrekt, da analysen bør indledes med en multipel regression, da man ellers risikerer skævvredne koefficienter (biased estimators). Ved udprægede problemer med multikollinearitet kan simple regressioner anvendes som et supplement. Analysen bør laves om med et startpunkt i 2-4 multiple regressioner. Ydermere er det DANVAs vurdering, at fronten i DEA bør kontrolleres for skæv costdriversammensætning. Hvis dele af fronten har skæv costdriversammensætning, er den foretagne korrektion med udgangspunkt i afvigelse fra gennemsnittet ikke retvisende.

Udmøntning af effektiviseringskrav

• Indhentningsperiode
   

Forsyningssekretariatet estimerer at andelen af effektiviseringspotentialet som kan henføres til CAPEX kan hentes indenfor en 20-årlig periode, med den effekt at der årligt kan effektiviseres med 5 %, estimeret som en andel af det samlede potentiale estimeret for investeringerne. Med levetider på op mod 75 år vurderes dette som værende en meget kort indhentningsperiode.

Andre analyser på området har eksempelvis taget udgangspunkt i konkrete levetider og estimeret hvor stor en andel af aktivmassen som i sektoren forventes udskiftet inden 2025. Her finder man det forventeligt at 13,3 % af aktiverne skal udskiftes indenfor en 10-årig periode. Heraf følger det at det ikke kan forventes at en større del en 1,3 % af potentialet på investeringer kan realiseres årligt.

Med venlig hilsen
Carl-Emil Larsen
DANVA