Høringssvar vedr. Metode for beregning af individuelle effektiviseringskrav

DANVA har gennem længere tid været bekymret over den manglende stabilitet, som ses i resultaterne fra benchmarkingen. De individuelle effektiviseringskrav har stor betydning for økonomien i de danske vandselskaber og det er derfor vigtigt med troværdige, retvisende og stabile krav. I gennemsnit er drikkevandsselskabernes målte effektivitet ændret med 6 procentpoint siden sidste benchmarking, som blev gennemført for blot to år siden. Dette niveau vurderes meget højt, henset til de meget få metodemæssige ændringer, som i år er implementeret i modellen. 15 selskaber oplever en ændret score på mere end 10 procentpoint, mens et enkelt selskab vurderes hele 19 procentpoint mindre effektiv siden sidste benchmarking.

Efter 10 år med regulatorisk benchmarking vidner de fortsatte og vedvarende store variationer i resultaterne om stor usikkerhed hvormed potentialerne opgøres. DANVA anerkender, at det er meget svært at lave en nøjagtig benchmarking og ønsker på ingen måde flere indberetninger og endnu en stigning i de administrative omkostninger.

DANVA anbefaler derimod en mere forsigtig tilgang til anvendelsen af benchmarkingresultaterne. I stedet for at stille de størst mulige effektiviseringskrav, bør målsætningen være at øge stabiliteten og gøre de stillede krav mere retvisende. Forsyningssekretariatet skal bl.a. fastsætte, ved hvilken inefficiens et selskab skal have effektiviseringskrav. Denne grænse er i dag sat til nul, således, at et selskab får et krav så snart modellen kan måle den mindste ineffektivitet. Dette er ikke troværdigt, når benchmarkingresultaterne varierer så meget som ovenfor og der dermed er stor usikkerhed omkring om et selskab med fx 1% ineffektivitet overhovedet er ineffektiv eller det bare er måleusikkerhed.

Et andet vigtigt forhold er forsigtighed i hvilke selskaber, der kan blive frontselskaber. Her er der i den aktuelle benchmarking valgt mindst 4 selskaber, hvor flere advarselslamper blinker som beskrevet senere i dette høringssvar.

Et sidste element, der også skal nævnes her, er oversættelsen fra effektiviseringspotentialer til krav, hvor der ikke tages tilstrækkeligt hensyn til, at vandselskaberne allerede har effektiviseret deres drift meget og har mange anlæg, der ikke kan effektiviseres hurtigere end udskiftningshastigheden. Der er altså væsentlige udfordringer i benchmarkingen, men heldigvis er der mange værktøjer, der hurtigt kan sættes i spil uden at øge de administrative omkostninger. 

Korrektion af netvolumen 

De korrektioner, der laves til netvolumenmålene for henholdsvis OPEX og CAPEX, har i DEA-modellen fungeret som forsigtighedshensyn. Dette skyldes netvolumenmodellens manglende evne til at tage højde for specifikke forhold som alder og tæthed. 

I årets DEA-model har Forsyningssekretariatet igen undladt at lave særskilte korrektioner, som tidligere var praksis, men derimod samlet disse til én justering, som samlet set korrigerer netvolumenmålene for både alder og tæthed. Dette reducerer i sig selv forsigtigheden i forhold til at lade elementerne indgå særskilt. Hertil kommer, at Forsyningssekretariatet vælger at undlade det oprindelige netvolumenmål i modellen. 

DANVA mener ikke, at Forsyningssekretariatet har godtgjort, at der ikke længere er behov for at beholde dette forsigtighedshensyn og finder det i modstrid med målet om, at skabe en robust model. DANVA vil derfor gerne opfordre Forsyningssekretariatet til at tage samme forsigtighedshensyn som i den hidtidige model. 

Alderskorrigeret netvolumenmål 

Korrektionsfaktoren af selskabernes netvolumenmål har til formål at kompensere for et ikke repræsentativt afskrivningsniveau som følge af ældre aktiver, samt øget drift som følge af et ældre ledningsnet. Korrektionen er primært implementeret for at tage højde for det rammevilkår, at nogle selskaber grundet ledningsnettets lange levetid og tidspunktet for anlæggelse, har et afskrivningsgrundlag, der ikke er repræsentativt. 

I forbindelse med nærværende høring af benchmarkingmodellen er DANVA blevet opmærksom på udfordringer ved Forsyningssekretariatets beregning af alder til alderskorrektion af netvolumenmålene. Regulatorisk færdigt afskrevne aktiver indgår ikke i aldersberegningen, hvilket er uhensigtsmæssigt, da disse aktiver stadig indgår i netvolumenmålsberegningerne, hvorfor alderskorrektionen bør korrigere for disse aktiver. Konsekvensen heraf er, at ’ekstreme’ selskaber med de ældste ledninger, udover at have et ikke repræsentativ afskrivningsgrundlag, ikke får den alderskorrektion på deres ledningsnet, der netop er behov for, hvorfor disse selskaber kommer til at se urealistisk effektive ud. 

Manglende hensyn til særlige forhold 

Det er DANVAs holdning, at benchmarking er et hensigtsmæssigt værktøj i reguleringen af naturlige monopoler. Benchmarkingen gør det muligt at sammenligne en lang række af de forhold, som er ens på tværs af de danske vandselskaber. Dette er simplificeret og standardiseret via Forsyningssekretariatets netvolumenmetode, som kvantificerer det output som vandselskaberne leverer.  

Det er dog åbenlyst, at der altid vil eksistere forhold i de danske drikkevandsselskaber som ikke på en meningsfuld måde kan kvantificeres og sammenlignes på tværs af de 75 selskaber som indgår i modellen. Som eksempler herpå kan der nævnes, at der er forskel i selskabernes indsats og omkostninger til grundvandsbeskyttelse, lokale behov for prøvetagninger og vandkvalitetsanalyser eller forskelle i det lokalpolitiske ambitionsniveau til eksempelvis grøn omstilling fx ved at udvinde varme fra grundvandet. Vandsektorlovens formål omfatter, at der skal eksistere mulighed for lokal fastsættelse af servicemål. Dette forhold er i de senere år blevet negligeret som følge af Forsyningssekretariatets skærpelse i sagsbehandlingen af de såkaldte særlige forhold. 

Formålet med muligheden for at ekskludere omkostninger fra benchmarkingen, opstår ud fra det praktiske forhold, at modellen ikke kan omfatte alle selskabernes særlige forhold. Det er således en misforståelse, at et forhold skal opfattes som unikt for hvert enkelt selskab, for at der bør tages hensyn hertil. DANVA finder det derfor uhensigtsmæssigt, at sagsbehandlingen af særlige forhold, og den skærpelse der er sket i praksis, ikke synes at have til formål at skabe en retvisende benchmarking.  

Konsekvensen af denne praksis er, at der via øgede effektiviseringskrav opstår et direkte incitament for selskaberne til at nedprioritere opgaver, som ikke på en retvisende måde indgår i benchmarkingmodellen, eksempelvis grøn omstilling som nævnt ovenfor. 

Det samme forhold gør sig gældende i benchmarkingen af spildevandsselskaber, hvor relevante særlige forhold omfatter skærpet rensning af spildevand og forskellige i klimatilpasning og serviceniveau. 

Dynamisk effekt ved indhentningsperiode

Forsyningssekretariatet lægger op til, at drikkevandsselskaberne kan indhente deres effektiviseringspotentiale over 8 år. Dette er meget kort tid, eftersom sektoren er kendetegnet ved at være meget anlægstung og med meget lange levetider.

Forsyningssekretariatet har anvendt en TOTEX-benchmarking til udmøntning af effektiviseringskrav siden de økonomiske rammer i 2017. Der er siden da udmøntet individuelle effektiviseringskrav for i alt 130 mio. kr. til drikkevandsselskaberne, mens det senest identificerede effektiviseringspotentiale er opgjort til 192 mio. kr.

I drikkevandssektoren består ca. 50 % af omkostningerne af driftsomkostninger, mens de resterende ca. 50 % består af afskrivninger fra selskabernes aktiver. Eftersom langt størstedelen af aktiverne i sektoren er distributionsnet med op mod 75 års levetid, virker det åbenlyst, at selskaberne ikke år efter år fortsat kan realisere et effektiviseringspotentiale på 1/8 årligt. Såfremt en forholdsmæssig andel af det identificerede potentiale stammer fra selskabernes aktiver, må størstedelen af det eksisterende effektiviseringspotentiale stamme fra anlæg og dermed have en indhentningsperiode på i gennemsnit 65 år.

DANVA opfordrer Forsyningssekretariatet til at revurdere den indhentningsperiode som anvendes til fastsættelse af effektiviseringskrav. For en mere retvisende metode henvises der til Forsyningstilsynets analyse af effektiviseringspotentialet i eldistributionssektoren, hvor der netop inkluderes et hensyn til den dynamiske udvikling i det resterende effektiviseringspotentiale.

Frontselskaber 

I Forsyningssekretariatets tjek af frontselskaber, tyder alt på, at enkelte aspekter er overset, i kontrollen af om frontselskaberne er repræsentative. DANVA har derfor nedenfor beskrevet hvilke samt hvor disse selskaber ikke er retvisende som frontselskaber.  

DANVA vurderer at Frederiksberg Forsyning i DEA-modellen på ingen måde er retvisende som sammenligningsgrundlag(frontselskab) for de øvrige vandselskaber. Dette skyldes, at de øvrige selskaber i sektoren ikke kan leve op til selskabets tæthedsmål, der synes at have en markant effekt på den målte effektivitet. Dette kommer til udtryk ved, at Frederiksberg Vand A/S og HOFOR København A/S adskiller sig markant fra de øvrige selskaber i sektoren i forhold til antal adresser pr. km ledning. 

De to selskaber har henholdsvis 363 og 400 adresser i deres forsyningsområde pr. km ledning, mens de øvrige selskaber i sektoren har ca. 50 % heraf eller færre adresser. De to selskaber, som efter DANVAs overbevisning, bør betragtes som outliers, vurderes tilsvarende meget effektive i DEA-modellen. En benchmarkingmodel, som ekskluderer Frederiksberg Vand fra fronten, medfører at selskabet modtager en efficensscore på 1,09, hvilket tilsvarende indikerer, at Frederiksberg Vand vurderes markant mere effektivt end de øvrige selskaber. 

DANVA anerkender, at Forsyningssekretariatet via en korrektion til netvolumenmålet indarbejder et hensyn som varierer som følge af det enkelte selskabs alder og tæthed. Men eftersom de to parametre indarbejdes i samme korrektion og tilsvarende korrigeres på samme måde for samtlige selskaber baseret på en regressionsanalyse, vurderes denne korrektion ikke at være retvisende for de to selskaber, som adskiller sig markant fra de øvrige selskaber. Frederiksberg Vand A/S bør derfor, ligesom HOFOR København, fjernes fra frontfastsættelsen i DEA-modellen. 

Frederiksberg er netop et selskab, hvor alderskorrektionen ikke er retvisende. Det skyldes blandt andet regulatorisk færdigt afskrevne ledningsnet. Som det kan ses i figur 1, er der for Frederiksberg mere end 40 års variation i Forsyningssekretariatets alder til alderskorrektion og ledningsnettets gennemsnitsalder. 

OPEX-Netvolumenmålet for costdriveren Generel Administration 

Omkostningsækvivalenten for costdriveren Generel administration, der baseres på debiteret vandmængde, tager ikke højde for selskaber med en høj andel af importeret vand eller selskaber som kun har enten produktion eller distribution af vand. 

Problemet er, at den debiterede vandmængde for vandselskaber, der eksporterer eller importerer en stor del af deres vandmængden, at vandmængden herved tælles med to gange – én gang, i produktionsselskabet og én gang i distributionsselskabet. Herved får eksport- og importselskaber et forholdsmæssigt højere netvolumen uden at kunne forventes at have forholdsmæssigt de samme omkostninger. 

Eksempelvis kan det i tabel 2 konstateres, at hvorvidt man kan importere fra naboen, har betydning for, hvor stor den debiterede vandmængde og afledt heraf netvolumenmålet bliver grundet Forsyningssekretariatets definition. 

I eksemplet nedenfor er det tydeligt, at de to selskaber, der henholdsvis eksporterer og importerer vand, måles med en højere debiteret vandmængde end det tilsvarende samlede selskab. Såfremt der var tale om et enkelt selskab, med samme costdrivere og processer, ville deres debiterede vandmængde som det fremgår være lavere end når der er eksport og import involveret. 

Blandt benchmarkede vandselskaber udgjorde import af vand en stor andel for de to DEA frontselskaber Frederiksberg Vand og Fredensborg Vand, der i 2021 jf. DANVA Benchmarking data, importerede henholdsvis 60% og 47% af deres debiterede vandmængder.  

Det vil være alt for bureaukratisk at genberegne omkostningsækvivalenten alene for at tage højde for dette. DANVA mener i stedet, at Forsyningssekretariatet af forsigtighedshensyn og for at gøre modellen mere retvisende, bør fjerne disse 2 selskaber fra fronten i DEA-modellen.

Øvrige frontselskaber 

DANVA vurderer, at Vejen Vand i DEA-modellen ikke er retvisende som sammenligningsgrundlag(frontselskab) for de øvrige vandselskaber. Dette skyldes, at Vejen Vand har en atypisk kundesammensætning. Forventeligt omkring 20% af selskabets debiterede vandmængde sælges til én kunde, Nord-Europas største kreaturslagteri Danish Crown i Holsted. De fordele dette medfører, at en kunde aftager så stor en andel af vandmængden, har andre selskaber ikke mulighed for. Dertil var Vejen Vand i 2020 det tredje mindste benchmarkede selskab målt på debiteret vandmængde. Foruden den ene ovenfor nævnte erhvervskunde, ville selskabet ikke være underlagt TOTEX-benchmarking, hvorfor DANVA ikke mener Vejen Vand er repræsentativ som sammenligningsgrundlag for resten af sektoren, og derfor bør fjernes som frontselskab i DEA-modellen. 

DANVA finder det bekymrende, at Sjælsø Vand ikke anses som outlier i SFA-modellen. DANVA har ikke kendskab til selskabets pseudo-cooks-distance i SFA-modellen, men med den næsthøjeste SFA-efficiensscore er det sandsynligt, at Sjælsø Vand, er med til at sætte fronten i SFA-modellen. DANVA vurderer ikke, at Sjælsø Vand er repræsentativ som målestok for et gennemsnitlig vandselskabs effektivitet. Det skyldes flere faktorer. For det første er Sjælsø Vand, foruden Kalundborg Overfladevand, der allerede er vurderet som outlier, det eneste rene produktionsvandselskab. Dertil ved vi, at selskaber der eksporterer vand, har samme ‘fordel’ som beskrevet ovenfor ved import af vand på OPEX-costdriveren Generel Administration. Slutteligt er det tankevækkende, at de øvrige vandselskaber i Novafos koncernen, der drives og administreres på præcis samme vis som Sjælsø Vand, i gennemsnit har en efficiensscore på 0,79 i SFA-modellen. DANVA vurdere det derfor åbenlyst, at der altid vil eksistere forhold i de danske drikkevandsselskaber som ikke på en meningsfuld måde kan kvantificeres og sammenlignes på tværs af de 75 selskaber som indgår i modellen, hvorfor Sjælsø Vand som et meget særpræget selskab bør være outlier i SFA-modellen. 

Ved spørgsmål til høringssvaret kontakt Niels Knudsen på nk@danva.dk 

Med venlig hilsen 

Carl-Emil Larsen 

DANVA