Beregning af omkostningsækvivalenter til benchmarking

Til Forsyningssekretariatet
Skanderborg den 19. oktober 2010

Høringssvar angående ”Indberetning af oplysninger til beregning af omkostnings-ækvivalenter – til brug for benchmarking af vandsektoren 2011.”

FVD og DANVA vil gerne takke for det fremsendte høringsmateriale. Overordnet set mener FVD og DANVA, at Forsyningssekretariatet (FS) har lavet et godt oplæg. FS skal endvidere have ros for at have inddraget branchen ved hjælp af workshops og en række drøftelser med FVD og DANVA. Der er dog stadig en række forhold i oplægget, der bør korrigeres.

Vanskeligt at lave resultatbenchmarking

Vandsektoren er en meget kompleks og forskelligartet sektor både hvad angår vand og spildevand. Vandselskaberne er af meget forskellig størrelse, har forskellige ejerforhold og opererer under meget forskellige rammebetingelser. Det er således en vanskelig opgave at benchmarke henholdsvis vand- og spildevand i én overordnet resultatbench-marking. FVD og DANVA har under tidligere drøftelser foreslået en række cost drivere ud over dem, der er inkluderet i nærværende vejledning, hvilket afspejler, at der er mange væsentlige forhold den kommende benchmarkingmodel ikke kommer til at tage højde for. FVD og DANVA anerkender, at det er meget vanskeligt, at få alle væsentlige forhold med i én model, men der er så mange usikkerhedsfaktorer i det nuværende oplæg, at det ikke er en langsigtet løsning for vandselskaberne. Der bør derfor allerede nu udarbejdes en plan for en revision, så der hurtigt kan blive skabt et bedre grundlag at foretage benchmarking på i vandsektoren. Vejledningen kan ikke bruges i sin nuværende form i en årrække som FS ligger op til. I den mellemliggende periode, er FS nødt til at lave omfattende subjektive vurderinger og meget forsigtige fortolkninger af resultaterne.

Alder, kvalitet og miljømål med mere

FS angiver på side 6: ”Anden del vil ligeledes beskrive hvordan alder, kvalitets- og miljømål, samt eventuelle andre forhold kommer til at indgå i benchmarkingen”. Det foreliggende oplæg beskriver således ikke en betydelige del af variationen i omkost-ninger mellem selskaberne. Da det kan have betydning for valget af cost drivere i netvolumenmålet, hvordan alder, kvalitet, miljømål og andre forhold indgår i modellen, afgiver FVD og DANVA nærværende høringssvar med det forbehold, at vi ikke kender alle input til modellen, og derfor ikke kan vurdere, om den er dækkende. FVD og DANVA vil gerne opfordre til, at branchen inddrages i arbejdet med at sikre, at alder, kvalitet og miljømål inkluderes bedst muligt i modellen inden FS begynder at sende afgørelser i høring som angivet i tidsplanen på side 4.

I det følgende vil alder, kvalitet og miljømål ikke blive behandlet yderligere, men FVD og DANVA vil referere til tidligere drøftelser, hvoraf det har fremgået, at alder, kvalitet og miljømål er væsentlige parametre, der bør tages højde for i en benchmarkingmodel. Det undrer FVD og DANVA, at der ikke skal indberettes data angående alder og dele af mil-jømål, da det forventeligt ville kunne understøtte estimeringen af omkostningsækvivalenter.

Det er dog ikke kun i forhold til alder, kvalitet og miljømål, at der er problemer med en uafklaret ramme. Der foreligger ikke endelige retningslinjer for hvad kategorierne 1:1 omkostninger, miljø- og servicemål og tilknyttede aktiviteter indeholder. Dermed er det ikke klart hvilke områder resultatbenchmarkingen skal dække, og dermed må FVD og DANVA også her tage forbehold for, at det ikke er muligt at vurdere om de udvalgte cost drivere er dækkende og de mest hensigtsmæssige.

Usikre omkostningsækvivalenter

Arbejdet med en benchmarkingmodel for vandsektoren er foregået under et stort tidspres, hvor der ikke har været tid til at lave dybdegående undersøgelser og eksempelvis et pilotstudie forud for den egentlige indsamling af omkostningsækvivalenter. Derfor er der en række usikkerheder om den forestående indsamling af data hvad angår tilgæn-geligheden, afgrænsningen og kvaliteten af data, samt prioriteringen blandt de mange væsentlige forhold, der driver omkostninger i vandselskaberne. FVD og DANVA er der-for af den opfattelse, at det er meget vigtigt, at der fremadrettet kontinuerligt arbejdes på at forbedre grundlaget for benchmarkingen. FS skriver, at omkostningsækvivalenterne først skal ændres efter en årrække – dette ville FVD og DANVA være enige i under mere afklarede forhold, men med de mange usikkerheder bør FS forberede sig på, at der allerede om 1 år igen skal indsamles data til omkostningsækvivalenterne.

Definitioner

Generelt er definitionerne af såvel økonomiske som tekniske cost drivere ikke præcise nok. De bør derfor gøres mere præcise, da det er meget væsentligt for datakvaliteten, at vandselskaberne har samme opfattelse af de forskellige kategorier. Endvidere letter det indberetningen, at cost driverne er præcist defineret. Optimalt set burde der have været gennemført et pilotstudie, da det er vanskeligt at forudse de problemer, der opstår i de forskellige vandselskaber ved indberetningen, men ved en grundig gennemgang vil der stadig kunne laves væsentlige forbedringer. Under de relevante afsnit længere nede i høringssvaret er der flettet nogle eksempler på mulige forbedringer ind. Endvidere vil FVD og DANVA opfordre FS til systematisk at indsamle oplysninger i forbindelse med indberetningen angående cost drivere, det er vanskeligt for vandselskaberne, at få afgrænset.

Regnskabsdata

FS ligger op til, at vandselskaberne skal indberette regnskabstal baseret på et revideret 2009 regnskab. I den forbindelse bør FS være opmærksom på, at vandselskaber, der er blevet udskilt fra kommunen medio 2009 ikke har et samlet regnskab for 2009, da de både har været en del af kommunen og et selskab. Fremadrettet bør FS også være opmærksom på, at der er selskaber, der først har fået selvstændige regnskaber i løbet af 2010.

FVD og DANVA har under tidligere drøftelser gjort opmærksom på, at benyttelsen af 2009 data indeholder betydelige usikkerheder, da nogle vandselskaber fulgte årsregns-skabsloven, mens andre var en del af en kommune, hvorfor det kan blive svært at sammenligne data. FVD og DANVA forventer fortsat, at indberetningen af 2009 data vil give problemer for en del vandselskaber. Det kan ikke undgås, at det kommer til at på-virke validiteten af omkostningsækvivalenterne, og det er så meget desto vigtigere, at FS hurtigt får fokus på at indsamle nogle mere præcise data. Fremadrettet er alle vand-selskaber underlagt årsregnskabsloven og vil i et vist omfang kunne tilrette deres kon-toplaner efter at kunne levere nøjagtige data. Anvendelsen af 2009-data bliver for man-ges vedkommende baseret på skøn, hvilket ikke er en langsigtet løsning for branchen.

Angående afgrænsningen mellem drift og investering, lægger FS op til, at udbedringer, der forlænger levetiden af et aktiv med mere end 10 % af levetiden, defineres som en investering. Denne definition afviger fra både den definition, der anvendes i årsregns-skabsloven og den der anvendes i vandsektorloven. Såfremt FS fastholder denne defi-nition i en årrække, som der umiddelbart er lagt op til, betyder det, at vandselskaberne skal afgrænse drift og investeringer forskelligt alt efter om de skal rapportere til årsregnskab, prisloft eller benchmarking. FVD og DANVA anerkender, at det er problematisk i forhold til benchmarkingen, at investeringer og drift adskilles forskelligt, men det er ikke hensigtsmæssigt, at vandselskaberne skal adskille drift og investeringer på flere forskellige måder. Endvidere mener FVD og DANVA ikke at ”10 %- reglen” er let at følge, for hvordan defineres et aktiv? Afhængig af hvordan man definerer et aktiv kan kriteriet blive mere eller mindre krævende. Hvor lang skal en ledning være for at være et aktiv? Skal man skifte 10 m. eller 10 % af hele nettet. FVD og DANVA anbefaler derfor, at adskillelsen mellem drift og investeringer følger årsregnskabsloven.

Såfremt FS fastholder ”10%-reglen” bør det defineres nærmere, hvem der skal udrede den nye grænse mellem driftsomkostninger og investeringsomkostninger. Kræves der en revisorpåtegning eller kan vandselskaberne gøre det efter bedste skøn. FS bør end-videre tage stilling til om man kan levetidsforlænge et aktiv ud over standardlevetiden.

FVD og DANVA vil igen gøre opmærksom på, at det ikke er hensigtsmæssigt, at indbe-retningerne til FS om foråret, herunder til benchmarkingen, ikke følger årsregnsskabsloven.

Opdeling af aktiviteter

FS angiver, at de finder det hensigtsmæssigt at opdele aktiviteter for vandselskaber på henholdsvis produktion, distribution og kundehåndtering for vand, og transport, rens-ning og kundehåndtering for spildevand. Det fremgår ikke, om formålet er overskuelighed, eller om FS tænker på en opsplitning i 3 benchmarkingmodeller senere hen. Såfremt FS har det sidste i tankerne, bør FS være opmærksom på det er ekstra vigtigt, at grænserne mellem cost drivere i de 3 kategorier er meget veldefinerede. Der er eksempelvis pt. en noget usikker opdeling mht. vandtårne og højdebeholdere, der står under produktion, men vel hører til under distribution i evt. adskilte modeller.

Zoneinddeling

Fordeling af udvalgte aktiver på zoner kan tages direkte fra Pris- og levetidskataloget til brug for den kommende indberetning, hvilket er hensigtsmæssigt. FS kan dog med fordel allerede nu begynde at overveje, hvor tit disse data skal opdateres, og hvordan opdateringen kan foretages på en billig og hensigtsmæssig måde fremadrettet.

Zoneinddelingen giver ikke altid en optimal beskrivelse af hvor omkostningsfuldt, det er at håndtere ledningsnettet på en given lokalitet, men da der i forbindelse med Pris- og levetidskataloget er lagt mange ressourcer i at foretage registreringer, er det oplagt at tage udgangspunkt i disse data. FS bør dog være opmærksom på, at zoneinddelingen i forbindelse med eksempelvis åbne pladser og større og meget trafikerede vejanlæg ikke giver en tilfredsstillende beskrivelse af hvor omkostningsfuldt det er at drive et forsyningsnet på de pågældende lokaliteter. Dette bør man tage hensyn til i den subjektive vurdering for vandselskaber, hvor dette udgør et væsentligt problem. Endvidere er det ikke alle selskaber, der fuldt ud har registreret deres anlæg i de mere dokumentationskrævende kategorier, primært city kategorien, ud fra en vurdering af at der ikke var ressourcer til det i en tidspresset proces.

Grundvandsbeskyttelse

Grundvandsbeskyttelse er ikke nævnt i vejledningen, hvilket FVD og DANVA går ud fra skyldes, at FS påtænker at medtage dette under kvalitet eller miljømål, da udgifter til grundvandsbeskyttelse udgør en væsentlig omkostning i mange vandselskaber. Desuden er der forventning om stigende udgifter på dette område, hvilket FVD og DANVA også har redegjort for under tidligere drøftelser. Uanset om grundvands-beskyttelse skal behandles under miljømål, bør FS forholde sig til hvor udgifter til grundvandsbeskyttelse skal placeres i nærværende indberetning, da det som sagt er en væsentlig omkostningspost i mange selskaber, og der vil helt sikkert opstå spørgsmål om hvordan disse omkostninger skal håndteres.

Vand

Boringer

Det er usikkert hvordan pejle- og afværgeboringer m.v. skal placeres. Tæller de med under antal boringer? FVD og DANVA anbefaler ikke, at de tælles med, men at de håndteres på anden vis.

FS angiver desuden, at man ønsker det totale antal dybdemeter for alle boringer. FVD og DANVA anbefaler i stedet, at man indberetter løftehøjden, da det er afstanden til vandspejlet og ikke boringens dybde, der har betydning for driftudgiftsniveauet. Antallet af meter, man skal grave ud til boringen, har betydning for udgiftsniveauet når man anlægger boringen. FS bør endvidere være opmærksom på, at modellen ikke kommer til at beskrive energiforbruget særligt nøjagtigt, da man ikke vægter boringerne med den oppumpede vandmængde fra hver boring. FVD og DANVA vurderer dog, at det vil være vanskeligt for mange vandforsyninger at estimere den oppumpede vandmængde fra hver boring, da man mange steder formentlig ikke har registreret antal timer den enkelte pumpe har kørt i 2009.

Den totale oppumpede vandmængde kan med fordel defineres nærmere. Med udgangs-punkt i terminologien fra DANVA benchmarking kunne FS afklare, om der menes ”indvinding på egne værker”, eller om der menes al indvinding også til renpumpning, afværgepumpning m.v.

Vandværker

FS kan med fordel indhente oplysninger om den totale vandværkskapacitet, så der kan beregnes en belastningsgrad. Endvidere bør FS være opmærksom på, at der er stor forskel på hvor store omkostninger vandværkerne har til vandbehandling, som varierer fra en helt simpel behandling til udvidet vandbehandling som filtrering med aktivt kul. Da vandbehandling kan generere meget betydelige ekstra omkostninger, er det et forhold FS er nødt til at være opmærksomme på i en individuel vurdering, såfremt det ikke medtages i selve modellen.

FS definerer at vandtårne hører under vandværket. Det finder FVD og DANVA uhen-sigtsmæssigt. Vandtårne og højdebeholdere kan med fordel flyttes ind under kategorien trykforøgere under distribution. Under afsnittet om distribution står der, at distribution er ”alle de aktiviteter, en vandforsyning har, efter vandet har forladt vandværket”. Såfremt man vil fastholde denne definition bliver man nødt til at flytte vandtårne og højdebeholdere ind under distribution.

Den totale producerede vandmængde kan med fordel defineres nærmere, evt. med ud-gangspunkt i terminologien fra DANVA benchmarking. Menes der ”Udpumpet vand-mængde fra egne værker” eller menes der ”Samlet råvandsmængde”. Såfremt man benytter en af de to definitioner, anbefaler FVD og DANVA, at man benytter udpumpet vandmængde, da den er mest entydig. Det formodes endvidere, med den af FS valgte ækvivalent, at forsyningssikkerhed behandles i en anden del af benchmarkingen under kvalitet.

Trykforøgere

Kategorierne for trykforøgere dækker efter FVD og DANVAs vurdering et meget højt in-terval og ikke normalområdet for kapaciteten af en trykforøger. Intervallet bør flyttes nedad, og desuden anvendes enheden m3/t normalt indenfor vand. FS bør endvidere til-føje en kategori med vandtårne og højdebeholdere for at flytte disse ind under distribution. Alternativt skal trykforøgere flyttes ind under produktion.

FS bør være opmærksom på, at en trykforøgers kapacitet er en dårlig approksimation for elforbruget, hvilket bør indgå når man vurderer modellens validitet.

Rentvandsledning

FS definerer kun om vandselskaberne skal benytte det indre eller det ydre mål for PE og støbejern, men ikke for andre materialetyper. Her bør FS være opmærksom på, at standarden for, om man har benyttet indre eller ydre mål har varieret indenfor samme materialetype over tid afhængig af producenternes standard for angivelse af mål. Det er derfor ikke helt enkelt at definere, men FS bør lave en definition, der dækker alle rele-vante materialetyper.

Stik

Definitionen af et stik bør præciseres. Man kunne definere et stik, som en ledning der går fra forsyningsledning frem til jordledning (privat), eller i specielle tilfælde måleren, afhængigt af, hvad der kommer først.

Kundehåndtering

Kundehåndtering er et meget vidt begreb, og FS kan med fordel definere lidt nærmere hvilke forhold der skal medregnes. Er aktiviteter som eksempelvis vandsparekampag-ner, rundvisninger, besøgscenter, information om vandkvalitet, hjemmeside, kundehen-vendelser (herunder entreprenørhenvendelser) i forbindelse med driften af fx lednings-nettet, LER-oplysninger og ledningspåvisninger inkluderet, for blot at nævne nogle po-tentielle tvivlstilfælde.

FS ønsker antal husstande oplyst. I den forbindelse skal FS være opmærksom på, at ikke alle husstande i et område nødvendigvis er kunder hos vandforsyningen, de kan eksempelvis have egen vandforsyning. Endvidere indgår erhvervskunder ikke i antal husstande. Hvorledes vil FS håndtere sidstnævnte?

I vandforsyningskredse har man traditionelt brugt termen forbrugere i stedet for kunder.

Spildevand

Ledning

Se afsnit om rentvandsledning. De samme forhold gør sig gældende her.

Pumpestationer

Det er anført, at minipumpestationer skal indgå under kategori 1. Dette er ikke hen-sigtsmæssigt. En minipumpestation driver væsentlig mindre omkostninger end en almindelig kloakpumpestation. Et vandselskab har estimeret, at deres omkostninger til én alm. kloakpumpestation i kategori 1 er omkring 37 gange større end deres omkostning til én minipumpestation. Det anbefales derfor kraftigt, at minipumpestationer ikke ind-rapporteres under kategori 1, men får sin egen kategori. Hvis FS er uenig i denne be-tragtning, skal minipumpestationer som minimum ikke tælles med i kategori 1, da det vil gøre den estimerede omkostningsækvivalent ubrugelig pga. for stor variation indenfor kategorien.

Renseanlæg

Definition af PE: Renseanlæggets kapacitet i PE bør defineres som vandselskabet har angivet det i Pris- og levetidskataloget, mens den faktiske belastningsgrad bør angives som årsgennemsnit af PE målt som BI5.

Det ville være mere retvisende at benytte udløbsmængden i stedet for indløbsmængden til renseanlægget, da udløbsvandmængden er lig den vandmængde der er fuldt behandlet på anlægget. Den nuværende model giver et incitament til at øge overløbet ved renseanlægget, da overløb typisk tælles med i indløbet, men kun undergår en billig mekanisk rensning. Den langt dyrere biologiske og kemiske rensningsdel gennemgår overløbsvandmængden ikke, da den ledes udenom pga. fx en større regnhændelse. Udløbsvandmængden indberettes hvert år til SKAT i forbindelse med afregning af spildevandsafgiften, så det bør være uproblematisk at efterspørge dette tal. Det skal derfor klart anbefales, at FS bruger udløbsvandmængden.

COD-niveauet i indløbet er ikke relevant, da PE-mængden målt som BI5 allerede indbe-rettes. Derimod bør der registreres data, der kan beskrive spildevandssammensætnin-gen. Til dette formål foreslås det at bruge BI5 /COD-forholdet, da det beskriver tilløbs-kvaliteten – altså hvor svært nedbrydeligt spildevandet er.

Da spildevandssammensætningen er en meget væsentlig faktor bør C/N-forholdet i til-løbet også registreres. Det giver ikke mening at registre C/N-forholdet i udløbet, og det må derfor kraftigt anbefales, at man i stedet registrerer C/N-forholdet i indløbet. Det fo-reslås konkret at kigge på det gennemsnitlige COD/N-forhold.

Angående P-niveau i udløbet, foreslås det at benytte den statistiske kontrolparameter som indrapporteres til miljøcentrene, som en del af afløbskontrollen fra renseanlæggene.

Det er meget uheldigt, at slambehandlingsmetode ikke længere indgår i cost driver li-sten. FS er ved tidligere drøftelser blevet gjort opmærksom på den store variation, der ligger i omkostningerne til slambehandling, samt at slambehandling er en meget væ-sentlig omkostning for mange renseanlæg. Forskellene i slambehandling kan skyldes både lokalt vedtagne målsætninger, men det kan også skyldes rene forskelle i slamkva-litet. Det er således uacceptabelt hvis renseanlæg, der er pålagt en udvidet slambe-handling ikke kompenseres i modellen. Det er muligt, at FS planlægger at inkludere slambehandling som et kvalitets- eller miljømål udenfor netvolumenmålet, men umid-delbart virker det som en dårligere løsning end at inkludere det som en cost driver. I den sammenhæng skal det endvidere understreges, at udvidet slambehandling ikke nød-vendigvis er et miljømål og dermed ikke nødvendigvis falder ind under kategorien mil-jømål. Det anbefales derfor, at man skal indberette årlig slammængde i tons, der bort-skaffes som hhv. A-slam, B-slam og C-slam fra hvert renseanlæg. Slam-kategorierne kan defineres som:

• A-slam (overholder slambekendtgørelsen)

• B-slam (overskrider på miljøfremmede stoffer, men behandling og anvendelse på landbrugsjord er mulig)

• C-slam (overskrider på tungmetaller og måske også miljøfremmede stoffer, men grundet tungmetalindholdet er forbrænding eneste løsning).

Kundehåndtering

Se kundehåndtering for vand – lignende problemstilling.

Detailkommentarer

Side 6: ”Bemærk at samtlige administrationsomkostninger også hører ind under drifts-omkostninger”. Her kunne man med fordel skrive samtlige administrationsomkostninger i relation til driften for at præcisere, at projektering i forbindelse med investeringer ikke skal medregnes.

Side 6, 2. afsnit: Er det bevidst at man bruger termen signifikant levetidsforlængelse i stedet for væsentlig?

Side 6, 7 og 10: Levetidsforlængelse er ikke defineret helt konsistent. På side 6 er ved-ligehold defineret som forlængelse af levetiden med mindre end 10 pct., mens det på side 10 øverst er ”10 pct. eller mindre”. I øvrigt står der 10 år i boks 1 side 7.

Side 8, Figur 3: Det ville være en fordel med enheder på eksemplet og en titel på kolon-nen med antal enheder til hver virksomhed.

Side 13: Der er rod i større end og mindre end tegnene i kategoriopdelingen for trykfor-øgere.

Side 15, Figur 5: Under rentvandsledning står der 5 tal og ikke 9 tal, da volumen ikke er nævnt og formentlig ikke talt med.

Side 17 og 25, Miljø- og servicemål: Den sidste sætning giver ikke så meget mening – der mangler en fortsættelse om hvad de pågældende driftsomkostninger skal.

Side 17 og 26, Investeringsomkostninger, samt i skemaerne i tilhørende excel-filer: Det må også gælde, at eventuelle driftsomkostninger bogført under investeringer skal til-lægges selskabets driftsomkostninger. Dette gælder i særlig grad, da FS har defineret en helt ny grænse mellem drift og investeringer – jævnfør ”10%-reglen”. Det må nød-vendigvis føre til frem- og tilbageførsel af omkostninger.

Side 20: Der er rod i større end og mindre end tegnene i kategoriopdelingen for pumpe-stationer.

Side 21: Overvej om der bør stå: Lukkede bassiner (primært udligningsbassiner FOR SPILDEVAND).

Side 22, Figur 7: Under ledning bør der stå 9 tal og tilføjes volumen til teksten.

Der er ikke 100 % overensstemmelse alle steder mellem beskrivelsen af omkostninger i skemaet på fanebladet ”Omkst. fordeling på costdrivere” og i vejledningsteksten ved de forskellige cost drivere.

Det foreslås at teksten i skema 2 ændres til: Skema 2 – Costdriver oplysninger pr 1/1-2010.

Venlig hilsen
Direktør Bent Soelberg, FVD og Direktør Carl-Emil Larsen, DANVA