Høring af Totaløkonomisk benchmarkingmodel for drikkevandsselskaber 2019-2020

I 2017 havde Vand Ballerup A/S eksempelvis et effektiviseringspotentiale på 2%. I høringsudkastet for 2019 er dette steget til 26%. Tilsvarende kan man finde selskaber med store fald i effektiviseringspotentialet, da det samlede effektiviseringspotentiale for sektoren er uændret. Det mest bekymrende er således, at de store udsving er et udbredt problem, da vandselskaberne i gennemsnit har oplevet en ændring i effektiviseringspotentialet på 5,3% fra 2017 til 2019. Dette er store udsving målt i forhold til et gennemsnitligt effektiviseringspotentiale på 11,5%.

DANVA mener, at de store udsving taler for en mere forsigtig tilgang, da en lang række vandselskaber med stor sandsynlighed har modtaget forkerte effektiviseringskrav i 2017-18 eller vil modtage forkerte effektiviseringskrav i 2019-20.

Det skal understreges, at DANVA ikke mener problemerne med usikkerhed i benchmarkingen skal løses ved øgede administrative byrder for vandselskaberne i form af nye indberetninger og kontinuerlige opdateringer af modellen. Det har tidligere vist sig at give for små resultater i forhold til omkostningerne. Vandsektoren har således accepteret, at benchmarking er usikker, men ser ikke nogen grund til at øge denne usikkerhed ved, at modellens nøjagtighed overvurderes og nødvendige forsigtighedshensyn bortfalder.

Forsyningssekretariatet har i denne høring sænket forsigtighedshensynene i benchmarkingen ved blandt andet at ændre i kriterier for valg af frontselskaber, kriterier for outlierhåndtering, ændret modelvalg og manglende test for stordriftsulemper. Det mener DANVA er uheldigt i lyset af de store usikkerheder i benchmarkingen og DANVA håber, at Forsyningssekretariatet vil undlade de foreslåede ændringer. Det er som minimum nødvendigt at fastholde de nuværende forsigtighedshensyn og det vil i lyset af de usikre resultater også være hensigtsmæssigt at udbygge disse. Hvis ændringerne fastholdes vil det forventeligt bidrage til at sænke benchmarkingens troværdighed i branchen.

Høringsproces

DANVA vil gerne rose, at Forsyningssekretariatet i høringen af benchmarkingmodellen for drikkevandsselskaber offentliggør såvel foreløbige resultater samt kode til udregning i statistikprogrammet ’R’. DANVA kvitterer ligeledes for et fint møde under høringsperioden.

De følgende afsnit behandler DANVAs tekniske bemærkninger til høringsmaterialet. 

Frontfastsættelse i DEA:

DANVA er overraskede over Forsyningssekretariatets nye og mindre forsigtige tilgang til udvælgelse af frontselskaber i benchmarkingens DEA-model. Eksempelvis de tidligere frasorterede selskaber Frederiksberg og HOFOR København bør efter DANVAs opfattelse igen udelukkes fra fronten, da de er underlagt flere specifikke rammevilkår, så som eksport/import af vand, har høj alder på aktiver, har høj andel indre city zone m.v., hvilket medfører, at de ikke er repræsentative for branchen som helhed. FORS Holbæk Vand som eksporterer en stor del af deres vandmængde har siden sidste benchmarking sænket sine driftsomkostninger fra 9,6 til 6,4 mio. kr. DANVA forholder sig kritisk til hvorvidt en så drastisk udvikling er retvisende for det fremadrettede niveau og opfordrer til, at det undersøges, hvorledes denne besparelse er opstået samt hvorvidt resten af branchen har samme mulighed for optimering.

Ydermere finder DANVA i relation til skalaantagelsen i DEA-benchmarkingen, at denne mangler underbyggende test og argumentation. Ved brug af det såkaldte Banker-test finder DANVA, at et aftagende skalaafkast (DRS) er den mest restriktive type skalaafkast som kan accepteres. Dette underbygges af, at der findes en positiv sammenhæng mellem de offentliggjorte effektiviseringspotentialer og selskabets størrelse målt i netvolumen (Capex+Opex), eksklusiv HOFOR Kbh. som outlier i regressionen. Konklusionen heraf er således, at modellen mekanisk finder, at jo større et selskab er, jo højere effektiviseringspotentiale har det.

Det er ifølge DANVA uhensigtsmæssigt, at selskaber som frasorteres grundet det såkaldte superefficiens-kriterie, altså en effektivitet så høj, at selskabet ikke retvisende kan agere frontselskab, skal udsættes for en ekstraordinær hård ”benchmarking”. Nemlig en såkaldt ”benchmarking” med selskabet selv som frontselskab, hvilket betyder at de maksimalt kan opnå en effektivitetsscore på 1. Dette kan medføre, at selskabet bliver stillet et effektiviseringskrav selvom selskabet er fuldt ud effektivt, målt i samme model som resten af branchen. DANVA stiller spørgsmålstegn ved om Forsyningssekretariatets fremgangsmåde er i overensstemmelse med reglerne og Konkurrenceankenævnets kendelse VFL-2-2017 m.fl. angående Frederiksberg Forsyning. DANVA finder dette meget uheldigt og imødeser at Forsyningssekretariatet ændrer fremgangsmåde og benchmarker superefficiente selskaber efter samme metode som øvrige selskaber.

DANVA bemærker videre, at Forsyningssekretariatets fremgangsmåde skaber uhensigtsmæssige incitamenter, idet at et selskab via benchmarkingen incentiveres til at øge sine omkostninger for at undgå effektiviseringskrav. Det undrer DANVA meget, at Forsyningssekretariatet afsøger grænserne i lovgivningen for at give nogle af de mest effektive vandselskaber incitament til at øge omkostningerne.

Outlierhåndtering i SFA

I vurderingen af SFA-fronten har Forsyningssekretariatet sænket sit forsigtighedshensyn i forhold til frasortering af selskaber, hvilket har stor indflydelse på fronten. Denne ændring af praksis bekymrer DANVA, da der som udgangspunkt ikke er noget belæg herfor. DANVA anbefaler, at den hidtidige metode fastholdes, da den både statistisk og begrebsmæssigt giver den bedste outlierhåndtering. 10 af 11 selskaber identificeret som outlier af den hidtidige metode har en afvigende struktur. Disse selskaber medtages nu i frontfastsættelsen, hvilket ikke er hensigtsmæssigt. Dette underbygges af de statistiske resultater. En analyse som evaluerer modellens kvalitet baseret på AIC og BIC viser således, at Forsyningssekretariatets tidligere metode til udvælgelse af outliers giver en bedre model. DANVA finder endvidere, at det har stor betydning for effektiviseringspotentialerne, hvilket outlierkriterie som anvendes, hvilket skaber stor usikkerhed omkring validiteten hvormed potentialerne estimeres. DANVA mener at det i denne sammenhæng er vigtigt at have en forsigtig tilgang underbygget af statistiske og begrebsmæssige argumenter.

DANVA vurderer at den nye metode til re-estimering af SFA-modellen for outliers, hvor selskabet selv inkluderes, kan fungere som et fornuftigt forsigtighedshensyn for de selskaber, som trækker fronten i en negativ retning, mens det for meget effektive selskaber kan give en strengere front, som incitamentsmæssigt ikke er ønskværdig. Det bør derfor revurderes om denne metode er hensigtsmæssig for samtlige outliers.

SFA-model

Den sidste benchmarking af drikkevandsselskaber blev gennemført i 2016 for indtægtsrammerne 2017-2018. SFA-modellen i denne benchmarking inkluderede alle netvolumener i samme model. Forsyningssekretariatet har i denne opdatering i stedet valgt at opsplitte modellen i 3 underliggende SFA-modeller.

Metodemæssigt kan DANVA konkludere, at der er fordele og ulemper ved begge fremgangsmåder. En samlet model giver koefficienter som ikke er intuitive og medfører markant korrelation mellem de relaterede netvolumener. På den anden side skaber en opsplittet model en manglende symmetri imellem DEA og SFA modellerne, hvilket var en grundlæggende antagelse, da TOTEX-benchmarkingmodellen oprindeligt blev udviklet.

Ovenstående vidner om, at der kan være forskellige metoder til modelspecifikkation, som kan føre til diskussioner af mere akademisk art. I relation til vandsektorens benchmarkingmodel, som med en vis sikkerhed skal kunne identificere et effektiviseringspotentiale, der efterfølgende udmøntes i et effektiviseringskrav, er betydningen, at de forskellige metoder bør anvendes til at evaluere robustheden af benchmarkingens resultater. I det tilfælde at en alternativ metode på selskabsniveau skaber betydelige ændringer, er det nødvendigt at tage ydereligere forsigtighedshensyn.

Alderskorrektion

DANVA finder det overraskende, at der ikke identificeres en sammenhæng mellem selskabets alder og driftsomkostninger. Denne korrektion er for flere selskaber en central del af benchmarkingmodellen. Det er derfor uheldigt, at Forsyningssekretariatet ikke har gjort opmærksom på, at de udsendte aldre, som korrektionen bygger på, ikke er korrekte. De rigtige aldre kunne med fordel være eftersendt i høringsperioden, for at give mulighed for kommentering. DANVA håber Forsyningssekretariatet i stedet vil eftersende opdaterede modelberegninger til branchen eller som minimum til Danske Vandværker og DANVA med henblik på at give mulighed for en kort kommentering.

Håndtering af fjernaflæste målere

DANVA er enig i Forsyningssekretariatets betragtning omkring usikkerheden ved at benchmarke investeringer af fjernaflæste målere. De store forskellige i anskaffelses- og standardpriser giver ikke et retvisende grundlag.

DANVA ønsker dog at gøre opmærksom på en markante usikkerhedsfaktor som eksisterer i Forsyningssekretariatets håndtering af problemet. I indberetningen af investeringsomkostninger siden 2010, har selskaberne indberettet gennemførte investeringer fordelt på POLKA-kategorier. Igennem accepteret praksis er disse investeringer blevet puljet i aktivklasser med ensartede levetid. Eftersom der i POLKA er en række aktivtyper, som har samme levetid som elektroniske målere er det, med det eksisterende data, ikke muligt at identificere de faktiske gennemførte investeringer til elektroniske målere. Denne problematik er gældende for samtlige investeringer foretaget siden 2010.