Høringssvar vedr. metode for beregning af individuelle effektiviseringskrav

DANVA har igennem længere tid været bekymret over den manglende stabilitet i resultaterne fra benchmarkingen. Siden indførelsen af TOTEX-benchmarkingen i 2017 har der ved hver benchmarking været store udsving i den målte effektivitet på selskabsniveau. Dette mønster gentager sig igen i denne benchmarking og indikerer, at den gradvise udfasning af forsigtighedshensyn i modellen siden 2017 går ud over resultaternes troværdighed.

I gennemsnit er spildevandsselskabernes målte effektivitet ændret med 6 procentpoint siden sidste benchmarking, der blev gennemført for to år siden. Dette niveau finder DANVA højt i forhold til de meget få metodiske ændringer, som i år er implementeret i modellen. 17 selskaber oplever en ændret score på mere end 10 procentpoint, mens et enkelt selskab vurderes hele 21 procentpoint mindre effektivt end ved sidste benchmarking. Scoren for Energi Viborg A/S og Thisted Spildevand Transport A/S, som begge ligger på fronten i DEA-modellen, er steget med mere end 20 procentpoint.

Efter mere end 10 år med regulatorisk benchmarking vidner de fortsatte og vedvarende store variationer i resultaterne om stor usikkerhed. DANVA anerkender, at det er meget svært at lave en nøjagtig benchmarking og ønsker ikke flere indberetninger eller stigninger i de administrative omkostninger forbundet med benchmarkingen. DANVA anbefaler derimod en mere forsigtig tilgang til anvendelsen af benchmarkingresultaterne. I stedet for at stille de størst mulige effektiviseringskrav, bør målsætningen være at øge stabiliteten og sikkerheden, hvormed de enkelte krav stilles. Når benchmarkingresultaterne varierer så meget som beskrevet, er der stor usikkerhed forbundet med, om et selskab med fx 1% ineffektivitet overhovedet er ineffektivt og dermed om det er rimeligt at give et sådant selskab et individuelt effektiviseringskrav på baggrund heraf. DANVA mener, at en mere forsigtig anvendelse af modellen er nødvendig, da de nuværende forsigtighedshensyn ikke tager tilstrækkeligt højde for usikkerheden i benchmarkingen. For eksempel hvilke selskaber, der kan blive frontselskaber i DEA. Her er der i den aktuelle benchmarking valgt flere selskaber, hvor advarselslamperne blinker, hvilket er beskrevet senere i dette høringssvar.

Valg af frontselskaber: Stor stigning i netvolumen for årets frontselskaber

Et fællestræk for flere af årets frontselskaber er, at deres netvolumen er steget markant sammenlignet med deres netvolumen ved sidste benchmarking. Tabel 1 nedenfor tager udgangspunkt i frontselskabernes TOTEX netvolumen i 2020 og 2021. Det er relevant at se på netop disse år, da 2020 er det sidste dataår i den forrige benchmarking og 2021 er det første dataår i den nærværende benchmarking.

Tabel 1 – Stigning i netvolumen

Netvolumen er afrundet og opgjort i millioner.

Det fremgår af bilagsmaterialet til høringen, at Energi Viborg A/S og Thisted Spildevand Transport A/S begge har forbedret deres optælling af komponenter. På baggrund af denne forbedring er netvolumen for Energi Viborg A/S steget fra 241 millioner til 301 millioner, hvilket svarer til en stigning på 25% i netvolumen fra 2020 til 2021. Omvendt har Energi Viborg kun fået tillæg på 695.020 kr. i 2021, hvilket ikke tilsvarer stigningen på 60 millioner i netvolumen. Den store stigning må altså hovedsageligt skyldes den forbedrede optælling af komponenter og ikke investeringer i nye anlæg.

For Thisted Spildevand Transport A/S er netvolumen steget fra 84 millioner i 2020 til 110 millioner i 2021, hvilket svarer til en stigning på 31%. Thisted Spildevand Transport A/S har ikke fået tillæg i 2021. Igen må den store stigning i netvolumen primært tilskrives den forbedrede optælling af komponenter og ikke nye anlæg.

Morsø Spildevand A/S har også oplevet en stigning i deres netvolumen i 2021. Her er netvolumen steget fra 84 millioner i 2020 til 94 millioner i 2021, hvilket er en stigning på 13%. Morsø Spildevand A/S fik 207.915 kr. i tillæg i 2021, hvilket ikke tilsvarer stigningen på 10 millioner i netvolumen. Den store stigning i netvolumen må derfor også skyldes den forbedrede optælling af komponenter for Morsø Spildevand A/S.

DANVA har været i kontakt med både Energi Viborg A/S, Thisted Spildevand Transport A/S og Morsø Spildevand A/S. Selskaberne oplyser, at de har forbedret deres optælling af komponenter, og at den nye forbedrede optælling er blevet brugt i forbindelse med indberetningen af anlæg til netvolumenberegningen. Selskaberne har dog ikke været opmærksomme på at få opdateret deres afskrivningsside i forhold til historiske afskrivninger, altså afskrivninger på investeringer foretaget før 2010.

Afskrivningerne på de historiske anlæg er beregnet i selskabernes respektive Pris- og levetidskataloger (POLKA). Det viser sig nu, at de tre nævnte selskaber rent faktisk har en væsentligt større anlægsmasse end hidtil opgjort, og dermed også må have en betydelig større historisk anlægsmasse end hidtil indberettet. Dette er et problem for selskaberne, da de dermed ikke har den nødvendige indtægtsramme til at reinvestere og forny denne forøgede anlægsmasse. Da selskaberne samtidig er frontselskaber, er dette imidlertid ikke kun et problem for de pågældende selskaber, men for hele branchen. De pågældende selskaber sætter en kunstig front med urealistisk lave historiske afskrivninger, da disse anlæg kun er blevet rettet til på netvolumensiden og ikke på afskrivningssiden. Når netvolumen for de historiske anlæg stiger uden at afskrivningerne stiger tilsvarende, sættes der en front, som ikke afspejler de pågældende selskabers reelle effektivitet. De pågældende selskaber bør således karakteriseres som outliers i både DEA og SFA.

Frontselskaber med fastprisaftale

Det fremgår af høringsmaterialet, at både Energi Viborg A/S og Faxe Spildevandcenter A/S har oplyst, at de har haft en fastpris-aftale på el. DANVA er ikke enig i Forsyningssekretariatets konklusion om, at dette ikke er nok til at kategorisere dem som outliers i årets benchmarking. Omkostninger til el udgør en betydelig andel af selskabets driftsomkostninger, og energikrisen i 2021 og 2022 har været så ekstrem og uforudsigelig, at det også slår ud i benchmarkingen. De selskaber, der havde en spotprisaftale, har allerede været meget udfordret af de stigende elpriser, og får nu oveni et højere effektiviseringskrav. Spildevandsselskaber, som har købt el til spotpris, bliver altså ramt en ekstra gang af de øgede elpriser i forhold til, hvis de havde været på et normalt marked.

HOFOR Spildevand København A/S som frontselskab

HOFOR Spildevand København A/S har et gammelt ledningsnet, der adskiller sig markant fra det gennemsnitlige danske spildevandsselskab. HOFOR Spildevand København A/S synes at være gode til at holde ledninger i drift længere end deres levetid på 75 år i POLKA. Det bidrager til selskabets effektivitet. Dette er positivt, men når selskabet udvælges som frontselskab, er det problematisk, at selskabet har en meget afvigende gennemsnitlig alder. Da spildevandsledninger er sat til at holde i 75 år, kræver det et gammelt ledningsnet, før selskaberne kan have ledningsanlæg, der er færdigafskrevne men stadig i brug. Da det gennemsnitlige selskab har en ledningsalder på 38 år, typisk med mange ledninger fra 1960’erne og 1970’erne, har disse selskaber stærkt begrænsede muligheder for at være lige så effektive på denne parameter. Da ledninger udgør 73% af anlægsværdien , er ledninger en meget væsentlig parameter i forhold til at opnå effektivitet på færdigafskrevne aktiver.

Det er blandt andet derfor, det er problematisk at vælge HOFOR Spildevand København A/S som frontselskab. For at illustrere denne problematik har DANVA lavet sin egen opgørelse af alderen. Opgørelsen er baseret på alderen på ledningsnettet og inkluderer også ledninger, der er regulatorisk færdigafskrevne. Ledninger udgør mere end 80% af de samlede aktiver for transportselskaber , og alderen på ledningsnettet må derfor være sammenlignelig med alderen på aktivmassen. Resultaterne fremgår af tabel 2 nedenfor.

Tabel 2 – Sammenligning af alder

Den gennemsnitlige alder er beregnet ud fra et simpel gennemsnit på tværs af alle selskaber 

Af tabel 1 fremgår det tydeligt, at der er stor forskel på HOFOR Spildevand Københavns alder, når alderen opgøres af henholdsvis Forsyningssekretariatet og DANVA. I DANVAs opgørelse har HOFOR Spildevand Københavns ledningsnet en gennemsnitlig alder på 53 år, hvorimod Forsyningssekretariatet sætter HOFOR Spildevand Københavns gennemsnitlige alder til 27 år. HOFOR Spildevand København har det tredje ældste ledningsnet ifølge DANVAs opgørelse, hvorimod HOFOR Spildevand Københavns alder estimeres til at være 7 år yngre end gennemsnittet i Forsyningssekretariatets opgørelse. Det betyder, at når OPEX og CAPEX bliver korrigeret for alder, så bliver HOFOR Spildevand København behandlet som et selskab med relativt nye aktiver.

Den store forskel i alder mellem DANVAs opgørelse og Forsyningssekretariatets opgørelse understøtter, at færdigafskrevne aktiver spiller en væsentlig rolle for HOFOR Spildevand Københavns effektivitet. Den store forskel i den estimerede alder opstår, fordi Forsyningssekretariatet ikke medtager regulatoriske færdigafskrevne aktivers alder i alderskorrektionen, selvom disse stadig tæller med i netvolumen. Samtidig er det værd at bemærke, at der kun er 4 års forskel på den gennemsnitlige alder i de to opgørelser. Det understreger, at denne problemstilling er væsentlig mere markant for HOFOR Spildevand København end for resten af sektoren. Derfor burde HOFOR Spildevand København indgå, som en af årets outliers. Yderligere får HOFOR Spildevand København en efficiensscore i DEA på 1,10, hvis de ikke indgår i fronten. De vil derfor kunne øge deres omkostninger med 10%, og stadig være et frontselskab. Selskabet kunne med fordel udelades alene på grund af superefficiens, men når selskabet samtidig ikke er repræsentativt på baggrund af et meget gammelt ledningsnet, fremstår selskabet meget uegnet som frontselskab.

Manglende forsigtighed i vurderingen af transportselskaber i DEA

Formålet med benchmarkingen er at sammenligne selskaberne på parametre, hvor selskaberne har lige muligheder for at være effektive. Når dette ikke er gældende, vil det være nødvendigt at kontrollere for disse forhold. I selskaber med hovedsagelig transportaktivitet udgør ledninger en væsentlig større andel af deres OPEX netvolumen end ledninger gør for andre typer af selskaber. Pba. af det fremsendte ark bilag-1-data-til-brug-for-fastlaeggelse-af-de-individuelle-effektiviseringskrav kan ledningernes bidrag til OPEX netvolumen udregnes for hhv. transportselskaber, renseselskaber og selskaber med både rense og transportaktiviteter. For transportselskaber udgør ledningerne 30% af OPEX netvolumen, for selskaber med både rens og transport udgør ledningerne 14%, hvorimod ledninger udgør 0,1% af OPEX netvolumen for renseselskaber.

Fra årets costdriveranalyse fremgår det, at andelen af ledninger er negativt korreleret med selskabernes best-of-two scores og signifikant på 8%. Selskaber med hovedsageligt transportaktiviteter klarer sig dermed i gennemsnit dårligere i årets benchmarking sammenlignet med de andre typer af selskaber, alene fordi ledninger udgør en større andel af deres OPEX netvolumen. Denne bekymring bliver bekræftet, hvis vi sammenligner den gennemsnitlige DEA score på tværs af de tre typer af selskaber. En lineær regression, der inkluderer både en dummy variabel for renseselskaber og en anden dummy variabel for transportselskaber viser, at transportselskaber klarer sig signifikant dårligere end selskaber med både transport- og renseaktiviteter, med en p-værdi på 1%. Se resultaterne i tabel 3 nedenfor.

Tabel 3: Forskel på gennemsnitlig DEA score for typer af selskaber

Resultaterne er skabt på baggrund af lineær regression

Det er uhensigtsmæssigt, at transportselskaber klarer sig signifikant dårligere end de øvrige selskaber alene fordi de er transportselskaber. Der er et behov for at få dette undersøgt og korrigeret, da det er en klar indikation på, at modellen er skævvredet.

Da transportselskaber klarer sig signifikant dårligere end selskaber med både transport- og renseaktiviteter, er det problematisk, at selskaber med både transport- og renseaktiviteter er med til at sætte fronten for transportselskaberne. Fronten i DEA bør ændres, så det kun er transportselskaber, der kan danne fronten for transportselskaber. Ud fra et forsigtighedshensyn vil det generelt være hensigtsmæssigt, men når det ligefrem er en signifikant ulempe at være transportselskab, er det meget uhensigtsmæssigt, at kombinerede rense- og transportselskaber kan være front.

Sammenlægning af jordbassiner

I år er Jordbassin klasse A og B slået sammen, og fremover benyttes genanskaffelsesprisen for Jordbassin A for både Jordbassin A samt Jordbassin B. Det er tidligere blevet vurderet, at der var forskel på de to klasser, og at hver klasse derfor skulle have sin egen genanskaffelsespris i Pris- og levetidskataloget. DANVA mener, at det giver god mening at slå de to klasser sammen, hvis det i praksis er blevet svært at skelne mellem de to klasser, men DANVA mener samtidig, at det vil være mere hensigtsmæssigt at bruge en gennemsnitlige genanskaffelsespris for de to klasser, da det er mere sandsynligt, at den rigtige pris ligger et sted mellem standardprisen for henholdsvis klasse A og B.

Kontrol af tæthed og alder i SFA-modellen

DANVA er blevet opmærksom på, at metoden for korrektionen af alder og tæthed i SFA-modellen for spildevand, adskiller sig fra den metode, der anvendes for drikkevand. I SFA-modellen for drikkevand indsættes OPEX og CAPEX ukorrigeret i SFA-modellen og alder og tæthed medtages som kontrolvariable. På spildevand korrigeres OPEX og CAPEX ved hjælp af en lineær regression inden de indsættes i SFA-modellen. Til gengæld indsættes alder og tæthed ikke som kontrolvariable i SFA-modellen.

Metodisk er det i SFA-modellen antaget, at den funktionelle form translog er den korrekte funktionelle form. Derudover er der tidligere fundet, at hvis der ikke kontrolleres for alder og tæthed, vil det skabe hvad der kaldes ”omitted variabel bias” i SFA-modellen. Problemet opstår når der korrigeres for alder og tæthed i en lineær regression, der ikke har den samme funktionelle form, som den der ses i SFA-modellen. Den funktionelle form har betydning for sammenhængen mellem tæthed/alder og OPEX/CAPEX. Det betyder, at den korrektion af OPEX og CAPEX, der sker i den lineære regression, ikke løser problemet med omitted variable bias i SFA-modellen. Hvis der ligeledes er metodiske udfordringer ved at anvende den samme metode for spildevand, som anvendes på drikkevand, burde der af hensyn til forsigtighedsprincippet anvendes begge metoder, og tildele selskaberne den højeste af de to SFA scorer.

Ved spørgsmål til høringssvaret kontakt Oliver Pedersen på 87933508 og op@danva.dk

Med venlig hilsen

Carl-Emil Larsen

DANVA