Høringssvar på ”Benchmarking af spildevandsselskaber, juni 2019”

Til Forsyningssekretariatet

Vandsektoren har de seneste år modtaget langt større effektiviseringskrav end de bagvedliggende analyser viser, at sektoren kan nå at realisere via effektiviseringer. Det skyldes primært, at det generelle effektiviseringskrav har været kraftigt stigende siden 2016 og er betydeligt højere end oprindeligt forventet. Dette giver problemer, da man i designet af reguleringen har overset, at kravet om at følge produktivitetsudviklingen reelt er indregnet to gange. Det er meget væsentligt, at Forsynings-sekretariatet tager højde for denne udvikling, når det stiller individuelle effektiviseringskrav, således problemerne ikke forværres. Hvis effektivi-seringskravene er højere end det, selskaberne realistisk set kan nå at effektivisere, fører det til nedskæringer i service og miljøforhold, manglende vedligehold og/eller manglende omkostningsdækning, hvorved selskabernes langsigtede økonomi udhules.

Urealistisk høje effektiviseringskrav

Vandsektoren har udsigt til at modtage effektiviseringskrav og nedjusteringer af indtægtsrammen på over 2 mia. kr. i perioden 2014-2020, hvoraf langt hovedparten allerede er stillet. I den politiske aftale fra november 2018 om ”Justeret økonomisk regulering af vandsektoren” fremgår det, at der er et effektiviseringspotentiale i perioden 2014-2025 på 2,5 mia. kr. i vandsektoren. De 0,5 mia. kr. af dette effektiviserings-potentiale skyldes produktivitetsudvikling og skal derfor ikke stilles som effektiviseringskrav eller nedjusteringer. Vandsektoren har således allerede modtaget krav og nedjustering svarende til hele det effektiviseringspotentiale McKinsey vurderede, at sektoren kan hente frem mod 2025 og som indgår i den politiske aftale fra november. Hvis det nuværende niveau for effektiviseringskrav fastholdes frem mod 2025, vil det føre til krav på 3,8 mia. kr. i perioden 2014-2025. Dette er langt over det effektiviseringspotentiale, der kan effektiviseres i perioden. Der er således et markant behov for ændringer. DANVA er glade for, at Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet anerkender, at der er behov for at se på effektiviseringskravene og vil igangsætte en analyse af kravene i regi af Forsyningssekretariatet. Denne analyse op startes forhåbentligt snarest. Uanset dette arbejde er der, indtil problemerne med det generelle effektiviseringskrav er løst, et tydeligt behov for, at Forsynings-sekretariatet tilpasser de individuelle effektiviseringskrav allerede i de afgørelser spildevandsselskaberne modtager til efteråret på baggrund af nærværende benchmarking.

Individuelle og generelle krav hænger sammen

Vandselskaberne modtager et krav til anlægsomkostningerne, der er lig produktivitets-udviklingen i udvalgte indekser - for indtægtsrammen for 2020/21 er dette 2,84% år-ligt. Denne model er lavet ud fra den opfattelse, at når primært byggebranchen bliver mere produktiv, så er det rimeligt at forvente, at vandsektoren også bliver tilsvarende mere produktiv. Vandsektoren skal følge med udviklingen i det omgivende samfund.
I forbindelse med den nuværende regulering har man imidlertid overset, at vandselskaberne allerede får krav om at følge produktivitets-udviklingen, da indtægtsrammerne følger prisudviklingen i primært byggesektoren. Når et byggefirma ”opfinder” en ny metode, der reducerer omkostningerne, fx digitale kort – ja så kan dette firma lave gravearbejde billigere end konkurrenterne. Det opdager konkurrenterne og kopierer teknologien, hvorved priserne i byggesektoren stiger mindre end ellers (se bilag 2 for en uddybning). Da vandselskaberne får produktivitetskravet både via et generelt effektiviseringskrav og via prisreguleringen af indtægtsrammerne, betyder det, at vandselskaberne får krav om at følge produktivitetsudviklingen i primært byggebranchen og herudover får både et individuelt og et generelt effektiviseringskrav. Både det individuelle og generelle krav skal dermed alt andet lige hentes i det enkelte selskabs effektiviseringspotentiale. Dette er uheldigt, da ikke alle selskaber har et identificeret effektiviseringspotentiale eller kun har et lille effektiviseringspotentiale.

Problemerne med for høje effektiviseringskrav i forhold til effektivise-ringsmuligheder kan altså kun løses ved at ændre/afskaffe det generelle effektiviseringskrav. Dette har Forsyningssekretariatet ikke mulighed for, da det generelle krav fremgår af vandsektorloven/bekendtgørelse om økonomiske rammer for vandselskaber. Indtil disse er tilpasset, er det imidlertid vigtigt, at Forsyningssekretariatet, når det stiller individuelle effektiviseringskrav, mindsker problemet ved at indregne det generelle krav i indhentningsperioden for de selskaber, der har et effektiviserings-potentiale. Dette vil være retvisende at gøre, da formålet med indhentningsperioden er at sikre, at der stilles realistiske krav til, hvor hurtigt et selskab kan effektivisere.

Indhentningsperiode

Forsyningssekretariatet vurderer i høringsmaterialet, at et vandselskab kan indhente 1/8 af sit effektiviseringspotentiale hvert år. Et selskab med et effektiviseringspotentiale på 24% kan ifølge Forsyningssekretariatet således hente 24%/8= 3% årligt. Lad os sige det generelle krav er 2,5 % årligt. I høringsudkastet vil Forsyningssekretariatet give dette selskab et krav på 2% i individuelt krav og 2,5% i generelt krav. Selskabet modtager altså krav på 4,5% - altså mere end det kan effektivisere årligt. DANVA op-fordrer Forsyningssekretariatet til at tage den nye viden om det generelle krav som beskrevet ovenfor til efterretning således, at det generelle og individuelle effektiviseringskrav til sammen ikke må overstige i dette tilfælde 3%. Dette vil i det konkrete eksempel betyde, at selskabet får reduceret det individuelle krav fra 2% til 0,5%. Dermed får selskabet et krav Forsyningssekretariatet vurderer, selskabet realistisk set kan indhente. Såfremt Forsyningssekretariatet ikke vælger denne model, modtager DANVA gerne svar på, om Forsyningssekretariatet ikke mener vandselskaberne skal have krav det er realistisk at indhente eller alternativt hvordan selskaberne skal kunne indhente mere end Forsyningssekretariatets egen vurdering af, hvor meget der kan effektiviseres årligt.

DANVA opfordrer desuden til, at indhentningsperioden for spildevand som minimum øges til 10 år, da spildevand er mere anlægstungt end vand. Dermed vil indhentningsperioden også blive konsistent med Forsynings-sekretariatets egen argumentation for den valgte indhentningsperiode. DANVA bemærker desuden at indhentningsperioden er meget optimistisk. Eksempelvis anbefalede de konsulenter, der oprindeligt lavede TOTEX-benchmarkingmodellen en indhentningsperiode på 10-15 år. Brugen af en kort indhentningsperiode bidrager yderligere til, at kravene bliver højere, end det effektiviseringspotentiale eksempelvis McKinsey vurderede selskaberne kunne indhente i perioden.

Store udsving i effektiviseringspotentialet

Det gennemsnitlige selskab får en 7 procentpoint ændring i sit effektiviseringspotentia-le, når man sammenligner resultaterne i høringsudkastet med Forsyningssekretariatets benchmarking for indtægtsrammerne i 2018/19. Ændringen på 7 procentpoint skal sammenlignes med et gennemsnitligt effektiviseringspotentiale før særlige forhold på 11% og vidner således om store usikkerheder i benchmarkingmodellen. I 2018 havde Sorø Spildevand A/S eksempelvis et effektiviseringspotentiale på 0 %. I høringsudka-stet for 2020 er dette steget til 31 %. Dette er naturligvis en ekstrem, men gennem-snitstallene vidner om, at mange selskaber oplever markante ændringer. Dette er be-kymrende og DANVA opfordrer Forsyningssekretariatet til at øge forsigtighedshensyne-ne i modellen, så der er større sikkerhed for, at det identificerede effektiviseringspo-tentiale i det enkelte selskab nu også eksisterer. I de næste afsnit er nogle konkrete forslag til forbedringer.

Outlierhåndtering

Der er behov for en mere forsigtig outlierhåndtering. DANVA mener kriteriet for outliers i SFA bør følge det konsulenterne bag TOTEX-benchmarkingmodellen anbefalede og som tidligere var praksis. DANVA er uforstående overfor, at Forsyningssekretariatet sænker forsigtigheds-hensynene i forhold til ekspertvurderingen, når der er betydelige problemer med, at modellens resultater ændrer sig markant fra år til år. Med den usikkerhed, der er i benchmarkingmodellen, mener DANVA ikke det er rimeligt at lægge stor vægt på enkelt observationer (uddybes i bilaget herunder).

Frontselskaber

Vesthimmerland Vand A/S er outlier og Billund Spildevand A/S har en meget skæv cost driver sammensætning. DANVA undrer sig over, at Forsyningssekretariatet har taget disse tydeligvis ikke repræsentative selskaber med på fronten. DANVA håber, det er udtryk for fronten i høringsmaterialet ikke er kvalitetssikret endnu, og at der i den endelig front bliver lavet mere forsigtige valg (uddybes i bilag 1).

Tendens til overkompensation for kapacitet

DANVA konstaterer, at mange frontselskaber og selskaber tæt på fronten har stor overkapacitet på deres renseanlæg. Kapacitet og belastning på renseanlæg indregnes i modellen med 50% hver. Ifølge data bør kapacitet umiddelbart indregnes med 23% i byzone og 35% i landzone for store anlæg. Dette er store forskelle og DANVA opfordrer Forsynings-sekretariatet til at undersøge forholdet og sørge for modellen er retvisende.

Øvrige kommentarer

DANVA er glade for Forsyningssekretariatet har gennemskrevet beskrivelsen af benchmarkingen og gjort materialet mere letlæseligt og forståeligt. Det er dog ikke alle steder til at se hvordan beregningerne konkret er lavet. Det vil derfor være hensigtsmæssigt R-koden kommer med i høring fremadrettet.

DANVA finder det uheldigt, at Forsyningssekretariatet ønsker at fortsætte med at give effektiviseringskrav til selskaber, der er fuldt effektive i benchmarkingen. Det er uheldigt, at disse krav ovenikøbet kan skyldes tilfældige udsving i omkostningerne fra år til år.

Eventuelle spørgsmål til DANVAs høringssvar kan rettes til Bertel Ifversen på tlf. 8793 3567 eller mail bi@danva.dk

Med venlig hilsen

Carl-Emil Larsen
DANVA

Bilag 1

Outlier håndtering

DANVA finder, at Forsyningssekretariatets outlier håndtering bør være mere forsigtig. I regulatoriske benchmarkanalyser køres der normalt med flere trin for at finde outliers. DANVA anbefaler konkret følgende trin i følgende rækkefølge:

1. Fjerne selskaber som begrebsmæssigt ikke laver samme aktiviteter (både rens og transportselskaber fjernes – her kan Forsyningssekretariatet med fordel fjerne fire selskaber, der tilnærmelsesvis er transportselskaber, med et eller få meget små renseanlæg – se næste afsnit.)

2. Fjerne selskaber med meget specielle KPI’er. (Et godt eksempel er Hedensted, der er taget af fronten grundet høj CAPEX-netvolumen. Vigtigt at screene for flere KPI’er. I elmodeller er det fx selskaber, som har 0 i nettab eller selskaber som fx har over 30%.)

3. Statistiske kriterier i form af super-efficiens og F test i DEA og Cooks distance i SFA. Bemærk, at med den beskrevne metode på side 25 i Benchmarking af spildevandsselskaber, finder DANVA at Vesthimmerland er outlier i DEA-modellen.

Forsyningssekretariatet skriver i deres vejledning bilag 3; Fronterne i DEA og SFA, at de benytter Cooks Distance til at identificere potentielle outliers i SFA modellen. Modsat seneste benchmarking af spildevands-selskaber, har Forsyningssekretariatet valgt en langt strammere grænse for vurdering af outliers med Cooks Distance. Det bekymrer DANVA, at Forsyningssekretariatet vælger at ændre outlier håndtering i strid med egne konsulenters forslag. DANVA fore-slår derfor, at Forsyningssekretariatet igen benytter en fast grænse på 4/(n -k-1), som var metoden ved seneste benchmarking af spildevandselskaber.
Hvis man kontrollerer for Cooks Distance, med metoden brugt ved seneste benchmarking af spildevandselskaber ( 4/(n_obs - n_costdriver - 1) , hvor man kører regressionerne opsplittet, som beskrevet i tabel 4.1-4.3 af bilag 3, vil nedenstående fire selskaber være outliers.

• Struer Forsyning Spildevand
• Svendborg Spildevand
• VandCenter Syd
• Vesthimmerlands Vand

4. Til slut inspiceres resultaterne og eventuelle frontselskaber, som man ved nærmere eftertanke ikke mener er repræsentative, fjernes fra fronten.

Frontfastsættelse

I forlængelse af problematikken omkring væsentlige usikkerheder ved omkostningsækvivalenten for renseanlæg, anmoder DANVA om, at Forsyningssekretariatet tager hensyn til dette i frontfastsættelsen. Det gælder særligt overkapacitet på renseanlæg, men det er også væsentligt at se på størrelsen af den faktiske belastning i forhold til den behandlede vandmængde på renseanlæggene, idet vandmængden ikke indgår omkostningsækvivalenten.

DANVA mener at selskaber, der eksporterer majoriteten af spildevandet til andre selskaber, ligesom rene transportselskaber, bør fravælges som ikke repræsentative. Det gælder uanset om det er eksport til koncerninterne selskaber (ofte justeret betalingsprincip) eller eksport til eksterne selskaber – og uanset om ”transportselskabet” stadig driver få meget små renseanlæg, da selskaberne ikke er repræsentative for resten af spildevandssektoren. Bemærk også at der kan være væsentlige usikkerheder i forbin-delse med interne omkostningsnøgler, der yderligere bidrager til, at disse selskaber ikke bør godtages som frontselskaber. Det drejer sig konkret om fravalg af følgende selskaber; Billund Spildevand, Ringsted Spildevand, Rebild Vand og Spildevand og HTK Kloak.

Blandt de øvrige frontselskaber mener DANVA ikke, at Vesthimmerland Spildevand er repræsentativ som frontselskab af flere årsager. Vesthimmerland Spildevand har blandt andet en meget fordelagtig belastningssammensætning i sit spildevand. Selskabet har to meget store industrikunder med letomsætteligt spildevand. Det betyder lave omkostninger til omsætning af stof og bidrager til en lav tilløbs-vandmængde. Selskabet har således den klart laveste tilløbsvandmængde pr. PE i DANVAs benchmarking. Håndtering af vand er en væsentlig omkostning på renseanlæg, men Forsyningssekretariatets benchmarking tager ikke højde herfor. Selskabet har samtidigt en af de højeste overkapaciteter på renseanlæg i sektoren. Derudover har Vesthimmerland realiseret et fald i FADO på 32% fra 2017 til 2018. Selvom der benyttes et gennemsnit, finder DANVA det kritisabelt at fastsætte sektorens effektive niveau baseret på et markant fald i FADO i et enkelt år. Udover ovenstående række af afvigende forhold er selskabet også en statistisk outlier.

DANVA finder det uhensigtsmæssigt, at fronten, der er sendt i høring, ikke er kvalitetssikret. DANVA anmoder derfor om at få de endelige fronter til en kort gennemgang, når Forsyningssekretariatet, mener de har kvalitetssikrede frontselskaber. DANVA har i høringsperioden modtaget 2. og 3. fronter som vi er ved at gennemgå.

Overkapacitet på renseanlæg

DANVA har fundet en signifikant sammenhæng mellem omkostninger til rensning divideret med OPEX-netvolumenmålet til rensning set i forhold til overkapaciteten på renseanlæg over 10.000 PE. Dette tyder på, at renseanlæg med overkapacitet overkompenseres i benchmarking-modelen, hvilket tyder på en fejlspecificeret model. DANVA mener, at der som minimum skal tages hensyn til denne skævhed, når fronten til benchmarking fastsættes.

Det er dog også relevant at se på om PE bør opgøres som 50% belastning og 50% kapacitet. DANVA har rejst denne problematik i høringssvar på beregningen af omkostningsækvivalenten og bekymringen for en fejlspecifikation er steget grundet ovenstående signifikante resultat, samt at mange frontselskaber eller selskaber tæt på fronten har overkapacitet. DANVA savner svar på, hvorfor Forsyningssekretariatet har valgt en 50/50 fordeling, når data rent statistisk tyder på, at en henholdsvis 23/77 fordeling for byzoneanlæg og 35/65 fordeling for landzoneanlæg er optimal.

Forsyningssekretariatet bør være opmærksom på, at nogle selskaber oplever store omkostninger i forbindelse med opretholdelse af et stående beredskab og altså høj overkapacitet. Dette gælder formentlig bl.a. for selskaber med meget fiskeindustri. Disse selskaber bør formentlig håndteres via særligt forhold, da de har en særlig situation.

Renseanlægsudledningstilladelser bruges som mål for kapaciteten på renseanlæggene. Dette er hensigtsmæssigt for at holde omkostningerne til indberetning til benchmarkingen nede. Forsyningssekretariatet skal dog særligt i forbindelse med frontselskaber være meget opmærksomme på, at anlæggenes udledningstilladelser både kan være meget gamle og ikke nødvendigvis afspejler anlæggens reelle kapacitet, og dermed omkostningerne ved at have kapacitet på et renseanlæg.

DANVA står gerne til rådighed i forbindelse med spørgsmål og sparring omkring overkapacitetsproblematikken.